巡视是党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督与群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手。习近平指出：“改进巡视工作，首要的一条，就是落实全面从严治党的要求，做到有规在先、抓早抓小，不搞不教而诛，使党内监督不留死角、没有空白。”“有规在先”，指明了制度建设对发挥巡视作用和效能的重要意义。把权力关进制度的笼子里，首先要建好笼子。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央适应形势发展，根据巡视内容、任务、方式方法、成果运用及干部建设等方面的新情况、新要求，推动巡视制度改革，不断完善工作机制。先后颁布了《中国共产党巡视工作条例》《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》，修改了《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》等，不断改进巡视制度建设，增强了巡视工作的针对性、实效性。

2013 年4月，中央政治局常委会讨论部署巡视工作，审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时，习近平指出：巡视“要着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定的问题，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞‘上有政策、下有对策’等违反政治纪律的问题，着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为”。这“四个着力”，就是党的十八大后巡视工作的重点方向。

11月，党的十八届三中全会针对中央和省级巡视专门提出，要进一步改进和完善有关制度，对各地各部门实现巡视全覆盖，这是中央全会上第一次提出“巡视全覆盖”的概念。

在接下来的实践中，中央纪委于2013年开展了两轮中央巡视，2014年进行了三轮中央巡视。结合巡视工作取得的成效和存在的问题，中央纪委强调，在人员上，巡视要强化对被巡视地方和单位领导班子成员特别是主要负责同志的监督检查；在内容上，巡视要对加强党的领导、全面从严治党、推进作风建设等方面存在的问题进行重点督促检查；在领域上，巡视要开展专项巡视，加大对国有企业的巡视力度，结合企业经营特点，将全面巡视中管国有企业作为目标；在方式上，对待被巡视过的地方和部门，巡视组要适时杀个“回马枪”，着重对巡视整改落实情况进行检查，同时还要发现新问题。同时提出“巡视组对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有如实报告就是渎职”，以压紧压实巡视组主体责任。

2009年7月，中共中央颁布《中国共产党巡视工作条例（试行）》，共6章49条，对巡视工作的机构设置、工作程序、人员管理、纪律与责任等作出规定，是完善党内监督制度的一部重要法规。经过几年的巡视实践，巡视在人员、内容、领域、方式等方面都发生了显著变化。

为将实践成果以制度的形式固定下来，建好制度的笼子、强化监督，党中央对《中国共产党巡视工作条例（试行）》进行修订。2015年8月，《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）颁布实施。修订后的条例，共7章42条，吸收了党的十八大以来巡视工作的新经验。

压实巡视组派出机关主体责任。《条例》规定，组织开展巡视的各级党组织，作为巡视工作的主要领导者承担主体责任。派出机关要听取每轮巡视工作情况报告，并对综合运用巡视成果提出明确要求，派出党组织和巡视工作领导小组“领导巡视工作不力，发生严重问题的，依据有关规定追究相关责任人员的责任”。

改善巡视工作领导体制机制。《条例》要求中央巡视工作领导小组加强对省一级巡视工作的领导，将以往的“指导”关系改为“领导”关系。针对省级巡视工作存在人员不足、机构不全等问题，《条例》要求，由省级纪委书记担任同级巡视工作领导小组组长，由组织部长担任副组长；进一步明确省级巡视办为党委工作部门，在同级纪委下单列，并由巡视办具体统筹指导各巡视组开展工作；强调“巡视组组长根据每次巡视任务确定并授权”，从组织建设上使巡视工作更加坚实有力。

推动实现巡视全覆盖。《条例》明确将全覆盖作为中央和省级巡视的总体要求。为此，中央巡视专门将省高法、高检党组主要负责同志，中央和国家机关部委以及人民团体党组（党委）领导班子成员特别是主要负责同志，副省级城市党委等四套班子主要负责同志，中央管理的国有重要骨干企业、金融企业、事业单位党委（党组）领导班子成员特别是主要负责同志纳入巡视对象。针对巡视实践中可能出现的问题，《条例》还特别规定，派出机关根据实际需要，针对被巡视对象的重点人和事，以及整改落实情况，开展专项巡视，在确保巡视效果的同时，实现全覆盖的目标任务。

解决以往巡视内容过于宽泛的问题。《条例》一改以往巡视工作内容宽泛的问题，明确要求巡视组针对被巡视对象执行党章、遵守党规党纪、落实党风廉政建设“两个责任”等情况进行监督检查。巡视工作结合“六大纪律”的执行情况，将被巡视对象“违反政治纪律和政治规矩，存在违背党的路线方针政策的言行，有令不行、有禁不止，阳奉阴违，拉帮结派等问题；违反廉洁纪律，以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等问题；违反组织纪律，违规用人、拉票贿选、买官卖官，以及独断专行、软弱涣散、严重不团结等问题；违反群众纪律、工作纪律、生活纪律，搞形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等问题”作为监督内容，作出了新的概括。

进一步深挖问题、解决问题。《条例》新增了一些巡视方法，比如抽查领导干部个人事项报告、询问有关知情人、适时进行专项检查等，保障巡视工作有效开展。《条例》明确规定：巡视组可以采用“派出巡视组的党组织批准的其他方式”，给予巡视组面对不同问题进行灵活处理的空间。与此同时，《条例》要求巡视组严格把握与被巡视党组织、派出机关的关系。依靠被巡视党组织开展巡视，不干预其正常工作，不进行执纪审查；一旦巡视发现重大问题要及时向派出机关报告，不能等到巡视结束后才报告。

强化巡视成果运用，确保巡视效果。《条例》对成果运用要求更严格、更具体：一是巡视情况及时报告；二是巡视情况“双反馈”，即经派出巡视组的党组织批准，巡视组先向被巡视单位主要负责同志反馈巡视情况，随后向其领导班子反馈；三是整改情况“两报告”，即被巡视单位收到巡视反馈后，在2个月的时间内要完成整改任务，形成整改情况总报告和主要负责同志组织落实整改工作情况报告；四是巡视整改有督查，即巡视办要与巡视组相配合，了解掌握被巡视对象整改落实情况，对落实不到位的要进行督促，并将有关情况及时报告巡视工作领导小组；五是整改情况受监督，即被巡视对象自接受巡视开始，对进驻、反馈、整改落实各环节，都要在党内外或一定范围内进行公布，以接受各方监督。

自 2015年8月以来，在《中国共产党巡视工作条例》的指导下，巡视工作积极推进。在取得重要成果的同时，巡视工作也出现了一些新情况新变化。

2016年1月，在总结近三年巡视工作基础上，中央纪委明确提出，巡视不是对被巡视党组织的业务巡视，而是政治巡视。巡视要立足党的领导这个根本点，用党的纪律规矩作为衡量标准，继续聚焦“四个着力”，从党的领导、党的建设以及全面从严治党等角度，深入挖掘被巡视党组织党建工作中存在的问题和不足。为严肃巡视成果运用，明确指出：“巡视反馈的意见是中央的要求，必须做到件件有着落。”“对敷衍整改、责任不落实的，要抓住典型，严肃追责。”

2016年10月党的十八届六中全会召开后，颁布实施的《中国共产党党内监督条例》在党内法规中第一次明确提出，中央和省一级巡视全覆盖的时间范围是“党委一届任期内”。

2017年1月，中央纪委进一步强化“政治巡视”站位，要求巡视从维护党的领导核心、维护党中央权威和集中统一领导的高度，着重查找被巡视党组织政治上的偏差。

2017年5月26日，中央政治局召开会议，审议《关于修改〈中国共产党巡视工作条例〉的决定》。它进一步总结了2015年8月《中国共产党巡视工作条例》颁布实施以来新的巡视实践成果，并在诸多方面对巡视工作提出新要求。由此，《中国共产党巡视工作条例》得以继续补充完善。2017年7月10日，修改后的《中国共产党巡视工作条例》正式施行。

增加“政治巡视”的内容。修改后的《条例》明确，深化政治巡视，重点要把握好政治巡视的定位、站位、要求、重点、目标、作用、战略等问题，强调充分发挥政治巡视在巡视过程中的“显微镜”和“探照灯”作用。规范巡视监督内容。修改后的《条例》补充了有关规定。一是完善巡视监督范围，明确提出监督各级党组织落实全面从严治党“两个责任”等情况。二是明确巡视工作方向，深入查找全面从严治党不力、管党治党宽松软等方面问题。三是增加巡视工作内容，在“违反政治纪律和政治规矩”中，增加“结党营私、团团伙伙”，以及“落实意识形态工作责任制不到位”；在“违反组织纪律”中，增加“任人唯亲、跑官要官”；在“违反群众纪律、工作纪律、生活纪律”中，增加“落实中央八项规定精神不力”。补充后的规定更加细化，增强了制度的操作性。

推动中央和国家机关开展内部巡视。修改后的《条例》明确中央和国家机关部门党组（党委）可以设立巡视机构，开展巡视。巡视过程中，中央巡视工作领导小组应当加强对其领导。各部门党组（党委）要提高政治站位，正确把握政治巡视与自身业务的关系，坚决防止“灯下黑”问题的发生。

建立和健全市县党委巡察制度。修改后的《条例》明确要求，市、地、州、盟以及县、市、区、旗党的委员会可以设立专门的巡察机构，开展巡察工作。与巡视有关要求一致，开展巡察的各级党组织要领导组织好，承担该项工作的主体责任。这项规定在压实市县两级党组织开展巡察工作的主体责任的同时，也增强了市县两级开展巡察工作的权威性。

习近平指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。”通过对巡视工作条例的修订、修改，巡视制度得以进一步完善，为党风廉政建设和反腐败工作提供重要的保障。

习近平在十九大报告中用“巡视利剑作用彰显”对十八届中央巡视工作作出高度评价，这既是对巡视实践发展的肯定，也是对巡视制度建设的认可。大会通过的《中国共产党章程》把巡视制度单列为一条，再次明确“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”；同时增写“党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度”，“中央有关部委和国家机关部门党组（党委）根据工作需要，开展巡视工作”。新修改的《中国共产党章程》吸收了十八届中央巡视工作实践成果以及先后修订、修改《中国共产党巡视工作条例》的理论成果，充实完善了巡视巡察工作内容，为接下来的巡视巡察工作提供了总遵循。

2018年1月，习近平在十九届中央纪委二次全会上总结党的十八大以来全面从严治党成效卓著的经验时强调，首先要“坚持思想建党和制度治党相统一”，“把制度建设贯穿到党的各项建设之中”。为落实中央指示，中央纪委明确指出，要按照《中国共产党巡视工作条例》要求，制定《中央巡视工作规划 (2018-2022年)》，对今后5年巡视工作的思路、目标、任务、举措等方面内容进行安排部署。

以政治建设为统领深化政治巡视。紧盯被巡视党组织政治立场和政治生态，重点检查党章执行和党的十九大精神贯彻落实情况，检查践行“四个意识”、加强党的领导、推进党的建设、全面从严治党、严肃党内政治生活、执行党的路线方针政策情况，认真查找“四风”表现，着力发现形式主义、官僚主义问题。

健全整改督查制度。紧盯重点人、重点事、重点问题，“回头看”要成为常态。既要检查巡视整改情况，又要发现新问题。强化巡视成果综合运用，健全整改督查制度，督促分类处置，狠抓整改落实，强化整改问责。2018年8月修订颁布的《中国共产党纪律处分条例》也专门增写了“干扰巡视巡察工作或者不落实巡视巡察整改要求，情节较轻的，给予警告或者严重警告处分；情节较重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分；情节严重的，给予开除党籍处分”条款，压实巡视整改责任，坚决维护党中央权威，增强巡视工作严肃性和公信力。

制定巡视报告问题底稿制度。为贯彻落实党中央和中央纪委对于高质量推进全覆盖必须坚持实事求是的要求，中央巡视机构制定了巡视报告问题底稿制度，要求凡是写进报告的问题都要有具体的人和事作支撑，特别是对重大问题的定性判断，既要有面上情况的总体分析，也要有典型事例和数据支撑。这一制度的实施，将有助于增强巡视工作的客观性，提升巡视人员的责任意识，使巡视成果更加经得起历史和实践的检验。

在深入总结十八届巡视工作经验的基础上，中央巡视工作领导小组制定修订了46项工作制度，使巡视工作每个环节都有了规范要求。比如探索实行了巡视后评估制度，要求巡视干部接受监督，严格按照党章、巡视工作条例、巡视组工作规则办事；形成了整改主体责任和日常监督责任“两个清单”，确保可跟踪、可评价、可问责，等等。巡视还进一步加强与纪检监察、审计、信访等部门单位的配合协作，建立健全10多项协调协作机制，监督合力进一步形成。

四、党的十八大以来巡视制度改革的成效和经验

党的十八大以来，巡视制度改革与巡视工作实践相互促进，拓展了巡视的广度、深度，提升了巡视的效果，在党风廉政建设和反腐败工作中发挥了标本兼治的重要作用。总结起来，这一时期的巡视制度改革有这样几条成效和经验。

一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，推动巡视制度改革和创新。

2018年2月，十九届中央第一轮巡视明确要求，巡视工作要“自觉坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导”　。这是推动巡视工作创新的根本政治立场。

就制度建设而言，习近平深刻指出：“产生腐败问题的一个重要原因，是一些体制机制存在漏洞，必须坚持以改革思路推进工作，加强制度创新。”他要求巡视要紧盯党风廉政建设和反腐败斗争这个焦点，解决过去存在的“任务宽泛、职能发散”的问题，坚决遏制腐败现象蔓延势头。“修订条例把这些要求形成刚性约束，有利于更好发挥巡视震慑遏制治本作用。”

在习近平关于巡视工作重要论述的指导下，通过几年的巡视实践，形成了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针。对巡视工作条例的修订、修改，都贯彻了习近平所强调的“四个着力”“全覆盖”“政治巡视”等相关精神和要求，修改后的巡视工作条例，为新时代巡视工作提供了重要依据。

二是通过巡视全覆盖，推动发现和解决重点问题。

为落实巡视全覆盖的要求，十八届中央巡视共进行了 12轮，被巡视党组织277个，其中接受巡视“回头看”的有16个省自治区直辖市，此外，还机动巡视了4家中央单位；省级巡视中，被巡视党组织8362个；由中央军委组织开展军队内部巡视 13批次，同时完成常规巡视和回访巡视两个“全覆盖”，并组织开展机动巡视 3批次。

通过全覆盖的巡视，省自治区直辖市、中央和国家机关、国有企业、金融机构、中管高校等主体在全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争中的诸多重点问题暴露出来，推动了相关部门的后续解决。中央纪委立案审查的中管干部案件超过60%来自巡视。

截至2017年第三季度，共有3.6万多件“四风”问题线索是通过巡视发现的。根据巡视制度中“政治巡视”的规定，中央巡视还查处了一批党员领导干部违反政治纪律和政治规矩的典型案件。

十九届中央第一轮巡视则推动和解决了一些群众反映强烈的突出问题。如一些脱贫攻坚中的腐败问题、黑恶势力背后的保护伞问题、落实惠民政策中的作风问题等。

三是健全上下联动巡视巡察网，完善巡视工作格局。

经过巡视制度改革，不仅中央和省级巡视工作领导体制和工作机制不断完善，市县两级推进巡察工作也取得了很好效果。根据《中国共产党巡视工作条例》规定的中央和国家机关开展内部巡视的相关要求，2017年 9月，中央巡视工作领导小组专门对中央部委党组（党委）在内部开展巡视作出具体部署。截至 2017年第三季度，中央和国家机关中有60多家组织开展内部巡视，共计1730个党组织接受巡视。根据《中国共产党巡视工作条例》规定的建立和健全市县党委巡察制度的相关要求，31个省自治区直辖市和新疆生产建设兵团、15个副省级城市全部建立了巡察制度，336个市地、2483个县区开展了巡察工作。

十九届中央第一轮巡视则打破了以往十八届中央巡视按省区市、中央部门等板块进行巡视的方式，采用“混合”巡视，穿插组合安排，既有省区、又有部门，还有央企，还首次将10个副省级城市纳入巡视范围。对巡视组而言，通过巡视制度改革来创新监督方式，一定意义上丰富了巡视发现问题的渠道，有利于对被巡视对象形成监督合力。

用好巡视成果是加强和改进巡视工作，推动全面深化改革的关键环节。十八届中央巡视向党中央和国务院分管领导同志 59次通报巡视情况；向中央纪委、中组部及其他部门移交9400多件问题线索；形成 200多份专题报告，其中 6份专题报告报请中央政治局审议，包括巡视省自治区直辖市、中央和国家机关、中央企业、意识形态单位、中央政法单位、中管高校等。巡视发现的问题，一方面推动了巡视制度本身的改革，另一方面也督促了被巡视党组织的整改。

根据十八届中央巡视成果，被巡视的277个党组织按照巡视反馈意见，形成2.1万余条具体整改措施，通过整改完善3.3万余份制度。十九届中央第一轮巡视将巡视时间定为3个月，比十八届中央常规巡视延长 1个月，开展更为细致全面的“体检”，发现并督促查处违反中央八项规定精神的问题2003个，干部不担当不作为问题954个，并督促有关党组织立行立改。 

习近平曾指出：“前车之覆，后车之鉴。忏悔录看了不能白看，要警醒起来，引以为戒，敬畏誓言、敬畏组织、敬畏党纪，珍惜自己、珍惜家庭、珍惜名节。同时，要从制度上查找原因。亡羊补牢，犹未为晚。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。各级党委要紧密结合这些年发生的腐败案例，寻找漏洞，吸取教训，全面深化改革，全面加强制度建设。”

党的十八大以来，巡视制度建设的成果是显著的，既要看到成绩，坚定信心与决心，又要清醒看到问题，保持战略定力与耐力，决不能有松口气、歇歇脚的想法。

2019年1月，十九届中央纪委三次全会进一步明确提出，要“把巡视巡察与净化政治生态相结合，与整治群众反映强烈的问题相结合，与解决日常监督发现的突出问题相结合，增强监督实效”，为下一步完善巡视巡察指明了努力方向。

﹝作者系中共中央党史和文献研究院助理研究员﹞