对英国学校的公民教育进行解读是比较困难的。在国内为数不多的关于国外公民教育的研究中，英国总是缺失的一块。对英国公民教育的有限研究，得出的结论也是令人沮丧的。其原因就在于公民课程体系在英国学校的缺失。英国学校公民课程的发展情况，似乎难以解释英国作为西方资本主义民主社会这一基本现实。
本文认为，英国中小学公民课程的缺失，并不意味着英国学校公民教育的缺失，也不能得出英国大众普遍缺乏公民意识的结论。对英国学校教育的总体情况进行考察，我们会发现不少公民教育方面的因素。英国学校公民教育的实施，主要通过其他途径开展。随着英国现代教育的改革与发展，其学校的公民教育也在不断发展。直接的公民课程由国家政策规定被引入了中小学教育。
一、英国学校时隐时现的公民课程
与其他国家一样，学校教育是英国公民教育的主要渠道。但是，长期以来，英国教育的发展与其社会政治经济的发展是不一致的，公共教育制度的发展一直缓慢滞后。由于历史传统、政治和社会等原因，公民教育的专门课程时隐时现，没有形成系统的模式。
在英国的学校中，对青少年进行公民教育并不是一种新出现的现象。事实上，公民教育在19世纪的最后10年就开始在英国的学校中出现。1933年，纳粹的入侵促使教育家们在1934年创建了公民教育协会（The Association for Education in Citizenship，简称AEC），它的根本宗旨是将学校教育作为加强自由民主、抵御法西斯威胁和共产主义威胁的手段。1936年，公民教育协会出版了《中学的公民教育》（Education for Citizenship in Secondary Schools）一书。在该书的前言中，公民教育协会主席海多（W·H·Hadow）指出，公民教育是当前的“一个共同而又紧急的任务”。在战争期间，作为对当时出现的欧洲集权主义的反应，公民教育被频繁引入学科之中。但是在大多数学校中，它还不属于正式课程，教学方式各不相同，并常常带有个人色彩。1938年的《斯宾斯报告》、1943年的《诺伍德报告》和1944年的《巴特勒教育法案》都没有鼓励直接的公民教育，政府始终没有着手管理公民教育的有关事宜。
随着形势的发展，中央政府对公民教育的态度逐渐有了变化。1949年，教育部发行了第一本针对公民教育的官方出版物《公民在成长》，但除了主张重新解释谦逊、贡献、自制、尊重个性等价值观外，它并未给教师提供多少帮助。1959至1968年间，在教育部和学校顾问团发行的与中等教育有关的出版物中，也涉及了公民教育。但在实践上，没有教育部和皇家督学团更多强有力的支持，教师难以将这些指南运用于课堂实践。
与官方的做法形成鲜明对比的是，一些非官方组织为公民教育提供了专业支持，如社会科学教学协会（1963）、政治协会（1969）、公民基金会（1989）、列斯特（Leicester）大学国家公民研究中心（1991）等。只是这些组织的支持也不足以改变公民教育不受重视、缺乏统一指导的局面。
在国内外形势和全国教育管理逐渐集权化的推动下，公民教育的状况终于在20世纪的最后十年得到了改变。1990年，全国课程委员会颁布了《课程指导8：公民教育》。这是继1949年《公民在成长》之后第二本直接针对公民教育的官方出版物，它将公民教育作为5个交叉课程主题之一正式纳入国家课程。同年，国会下议院发布了题为《鼓励公民教育》的报告，强调公民教育的重要性。公民教育终于由官方文件规定，在英国学校教育中确立了法定的地位。接着，新工党政府在其首份教育白皮书《优质学校》（1997）中，作出加强学校中的公民教育和政治教育的决定。同年11月，国家教育与就业部部长戴维·布鲁克特（David Blunkett）宣布成立以伯纳德·科瑞克（Bernard Crick）为首的公民教育与学校民主教育顾问团，目的是为学校中的公民教育提供有效的建议。顾问团组织进行了一系列的咨询和讨论，于1998年提出了他们的最终报告，简称《科瑞克报告》（The Crick Report），它对随后出台的国家公民教育政策的形成起了重要的作用。《科瑞克报告》就公民教育的必要性、目的、内容、方法、重点等作了阐述。2000年，政府将专门的公民课程引入中小学，公民科成为国家课程体系中的一门基础学科，从2002年9月起在中学正式实施。在新近颁布的英国中小学国家课程中，公民的权利与义务作为一门基础学科，要求5～16岁的学生发展以下技能：调查和批判性思维；讨论与辩论；商谈与调解；参与学校和社区活动。而在所有的中学生（11～16岁）中，公民的权利与义务成为法定国家课程中的基础科目之一，每人都必须修习。至此，可以说中央政府已完全担负起对公民教育的管理，公民教育在国家正式课程中占有了重要的一席。
科瑞克报告的主要方法和重点在推行过程中得到了普遍的接受，随后出台的与公民教育有关的政策在总体上也获得了普遍的认可。人们在许多方面形成共识，认为把公民教育引入到修订后的国家课程中，是迈出了正确的一步。虽然在一个健康的民主制度中公民教育不是成为积极公民的充分条件，但在许多人看来它至少是必要条件。
二、英国学校不同层面的公民教育
与其他国家相比，在提供一种由国家政策规定的系统性公民教育方面，英国的确比较落后。然而，作为西方一个老牌的资本主义民主国家，英国学校又不可能没有某种形式的公民教育，英国国民也不可能没有某种程度的公民意识，否则，英国资本主义的民主制度便缺乏了深厚的根基。
美国著名政治学家阿尔蒙德等人对五个国家进行了实证考察，其研究结论佐证了这一点。他们在其政治文化比较研究的权威性著作《公民文化》中指出，在英国和美国这两个“比较稳定和比较成功的民主制国家”中，“存在着维护稳定的民主程序的一种政治态度的模式和一整套隐含的社会态度。”从而得出结论说，“这两个国家的政治文化近似于公民文化。”其中“在英国，参与政治的人非常多。接触政治、利益和卷入的程度以及能力意识相对来说都比较高。”这一研究结论应该是比较符合实际的。
综观英国学校的总体教育，我们认为，其公民教育的实施就在如下几个层面上展开着：
（一）英国资本主义的民主制度本身具有公民教育的功能，因而在宏观层面上对学校的公民教育产生影响
这里所讨论的是民主制度的公民教育功能问题，它超出了学校公民教育的范围。然而，它却对包括学校青少年学生在内的整个社会大众的公民意识的形成，具有深远的影响，因而构成学校公民教育的一个重要方面。英国最早建立资本主义，有着完备的资本主义制度，因而其民主制度在执行公民教育功能方面有着优越性。民主制度本身能够为公民获得政治认知、培养公民独立性格以及宽容、妥协的政治品质提供一个发展的平台，提高人们在现代政治生活中的公民意识。
首先，民主实践可以使人们学得政治参与的相关知识、技巧与经验。民主实践是公民教育的最为重要的形式。在民主实践活动中，人们通过参与政治，评价政治公众人物，了解国家的公共政策，表达自己的利益诉求和政治见解，学到了民主规范和政治游戏规则，掌握了讨价还价和处理复杂关系的诸多技巧。因此，生活在英国这一资本主义民主社会中的青少年学生，便通过广泛参与各种各样的公民社会组织，不断接受着实实在在的民主公民教育。
其次，民主生活有助于提升人们的主体意识，培养独立、宽容、妥协的政治品格，并进一步激发公民意识。在民主政治的实践活动中，人们除了能够获得政治知识和政治技能、经验以外，更为重要的是能够形成自己独立、宽容的政治人格。在民主社会中，国家对社会的管理和控制力度较弱，人们自由行动的制度空间较大，独立行动的能力在增强。由于参与渠道较多，人们可以根据自己的利益和兴趣，选择适当的方式、方法与途径，对国家的公共政策、公众人物产生影响，逐渐增强自己的政治功效感和政治义务感，逐渐树立自己的权利责任意识、信法守法意识，逐渐习惯以宽容和妥协的态度、理性的方式对待各种政治问题。
再次，民主活动能够对人们的精神面貌和思想道德进行深刻的改造。政治体系的一项重要功能就是通过政治社会化过程，塑造人们的政治心理和政治意识，使其成员接受某种特定的政治信息、政治情感和政治信仰，并按照共同的模式进行政治活动。法治社会强调制度至上，强调在法律、制度、规则面前人人平等，这就为人们参与公共事务，养成合作、宽容的精神气质提供了一个较好的制度平台。民主实践的作用就是塑造人们的公民意识，并营造一个平等、参与的氛围。民主政体下的人们在实践过程中受到民主价值的熏陶和浸润，形成了对民主的认同和信仰。
总之，借助于民主制度的教育功能，青少年学生的公民意识不断得到滋养而逐渐发育成熟。尤其是经常性的民主实践，使他们对民主制度由陌生到熟悉，由熟悉到接受，由接受到适应，最终形成民主的习惯，并将民主制度内化为自己的价值体系，成为其人格气质的组成部分。
（二）英国学校教育的民主化发展规定了学校教育的整体生活，因而在中观层面上起到了公民教育的作用
英国学者帕特丽夏·怀特在其所著《公民品德与公共政策》一书中指出：“学校的全部课程和学校的组织都会反映民主的价值，但是，对民主的价值产生怎样的社会信任，学校的组织将发挥更大的作用。这是因为组织将依据这些价值在现实的生活中指导学生。”“学校的精神状态在任何一个方面都应该做到，学生和职员在互动中促进对民主价值的信仰。”该书在最后结语中写到：“学校这一机构应该怎样才能构造成一种制度，在其中，学生能够成为有着适当的自爱，知道怎样、在什么时候信赖和不信赖，以及信赖和不信赖的是谁，能够体验到友谊的巨大快乐的满怀希望、自信、勇敢、诚实和自尊的公民。”
英国《1944年教育法》（又称《巴特勒法》）提出了人人都受教育的理念，废止了原来相互不衔接的贵贱分明的初、中等教育，建立了小学6年和初中4年的免费义务教育制度，真正实现了二战前发表的《青少年教育报告》（又称《哈多报告》）中所提出的教育民主精神，体现了现代民主意识。到20世纪60年代，随着教育民主化思想的影响，自由、民主的观念开始深入人心，英国出现了“宽容社会”的理念，初等教育发生了一些积极的变化。到20世纪70年代后，英国基本实现了人人都能平等地接受初等教育的理想。同时，“儿童中心主义”成为战后英国初等教育的一大特色。
中等教育也不断地向着民主化和大众化的方向发展着。社会民主意识的不断增强，使各界越来越强烈地反对原来贵贱分明的中等教育三分制（即文法中学、现代中学和技术中学并立），加上1957年苏联人造卫星的上天，使得英国人强烈地感到有必要将极少数人的精英教育转变为提高全民族科学文化素质上来。1965年发布的《中等教育的组织》第10号通告，提出了中等教育综合化的计划。
据1988年教育法，英国一改以往国家不决定学校教育课程的历史，开始在全国实施“统一课程”，这可以说是战后英国教育改革的最重要举措。1999年9月，英国政府对自1989年开始执行的全国统一课程进行了修订，颁布了新的全国统一课程，并从2000年秋季新学期开始实施。其主要内容有：在中等学校实施公民教育的必修课，重视英语、数学课程，充实信息教育，明确发展目标等。旨在通过进一步的课程改革，适应21世纪知识经济时代激烈的国际竞争。此次课程改革除保留了1988年的全国统一课程中注重信息技术及表现力等的学习外，还进一步增加了发展目标、基本技能等更明确的要求。在确定新的全国统一课程的1996年教育法中，将学校的任务明确确定为促进学生的“精神、道德、社会、文化的发展”，但在此次课程改革中，则强调通过课程学习促进学生的“精神、道德、社会性的发展”，并更加具体化。
这次课程改革一改原来只确定传授内容的做法，对学科的价值、目标及课程的目的等进行了详尽的说明。其中，特别是把自我、人际关系、社会及环境等现代社会（包括学校）所必须的共同价值观列入了全国统一课程体系中。英国的基础教育在二战后不断地向民主化方向迈进的过程，为在学校中实施公民教育提供了保证，同时，学校教育的民主化发展本身就起到了一种公民教育的作用。
（三）英国学校教育的多门学科包含着公民教育的性质，因而在微观层面上具有公民教育的因素
英国中学的公民教育传统上主要是在社会科（SocialStudies）领域开展的，以历史和地理为主轴。公民教育虽未单独设科（非国家规定课程科目），没有国家课程标准，然而与公民有关的课程，如宗教教育、道德教育、社会科学教育、人文教育、个人与社会教育等均有授课，为每周2～4小时定时教学。
首先要提及的是英国学校的宗教教育。人们一直将其视为英国教育保守性的一个显著特征。但是，这仅仅是问题的一个方面。如果仔细审视一下英国现代宗教教育的内容，我们就会发现，它已经与早期的宗教教育大为不同。它早已摆脱了排他性的特征，不再是以灌输基督教教旨为主体内容、以培养圣职人员为目的的了，而是将宗教教育作为促进英国年轻一代的人生观、价值观以及精神、道德发展的必要手段，并以开放性、多元性的宗教教育为依托，培养他们宽容、理解的国际公民素质。这是英国公民教育的一种独特的方式，它采取了一种独特的民族文化传统的形式。它把新的内容装进传统的外壳，使古老的形式与时代精神相结合。我们应当看到英国发展中的这种独特性：保守之中的变革性和变革之中的保守性。在传统与变革之间，英国选择了协调的路。因此，可以肯定，英国学校的宗教教育中包含了许多公民教育的因素。
其次，我们来看一下英国中学普遍开设的一门叫做PSHE（Personal，Social and Health Education，即个人、社会与健康教育）的课程。学校的教学大纲规定，该门课程的教学目的是倡导健康的生活方式，使学生在生活技能、表达能力、学习新知识、思考能力、与人相处以及道德修养等方面都得到提高。根据英国《国家课程》的规定，正确使用物质财富、性教育、家庭生活教育、安全、锻炼身体、食物和营养、个人卫生、有益于健康的环境和自然因素等，都是这门课的内容。也就是说，这门课程几乎涉及到学生成长过程中会遇到的所有问题，而且教育内容贴近实际生活，讲究实用性。
从PSHE课程框架中，我们可以看出它的公民教育性质。PSHE第1～2阶段（4～11岁）课程框架是教授四项相互关联的知识、技能和理解力：（1）培养自信心和责任感，最大限度地开发学生的能力；（2）让学生准备扮演积极的公民角色；（3）养成一种健康、安全的生活方式；（4）发展良好的人际关系，尊重人们相互间的差异。PSHE第3～4阶段（11～16岁）课程框架，是在学生自身经验和第1～2阶段工作的基础上，补充完成课程中的公民品德，涉及到与健康、法律和家庭相联系的公共政策两难推理。所教授的3项相互关联的知识、技能和理解力，包括了1～2阶段的（1）（3）（4）的3项内容。可见，英国中小学所谓的PSHE课程，其实就是一门公民课程。
最后，我们来审视英国中学的历史教育。与其他一些国家一样，英国传统上也曾把历史作为“社会科”（Social Studies）中的一门，主要目标在于使学生“对于英国传统文化遗产有良好的掌握”、“认识英国公民之权利与义务的历史发展过程”以及“培养民族意识”、“培养道德”等。对于历史学科与其他社会学科综合设置的问题，曾经在英国教育界和史学界展开过激烈的争论，但结果是历史学科课程的地位得到巩固和明确，历史课在中学单独开设，并被视为一门核心课程。历史教学的目的中包括“树立认同感”、“训练思维”、“获得有关社会责任和公民权利、义务等的信息”等项目。由于历史课程所具有的社会或公民教育价值，即为年轻人转向成人生活、承担公民责任作好准备，所以在历史课程中提供了许多这方面的内容。总的来说，英国史，特别是其政治、宪法和文化方面的遗产是历史学习的重心。通过学习，使学生具备相关的知识和技巧、培养自决能力，学校课程所教授内容是与学生逐渐发展、成熟的智力水平相一致的。可见，无论是作为“社会科”中的一门，还是单独开设，英国学校始终将历史教育视为进行公民教育的一个重要方面。
至于其他方面的课程，也有不少具有公民教育的性质。所以，透过学校教育的总体情况，我们可以肯定：英国中小学一直实施着某种形式的公民教育，尽管长期以来，它没有设置公民教育的专门课程。
三、英国学校公民教育的协调渐进
英国是最早建立资本主义、最早进行工业革命的国家。然而，英国又是一个具有古老文化和根深蒂固的传统的国家，原则上与资本主义并不相容的门第观念、等级观念等一直没有消除，在教育方面有着强大的保守势力。同时，在世界性的现代化潮流冲击下，英国也不可避免地一直进行着变革。这些复杂的情况交织在一起，使英国学校的公民教育呈现出一种复杂的状况，具有了一种与其他西方国家有所不同的独特性。仅仅依据学校公民课程的开展情况，对英国学校的公民教育做出简单的结论，是不尽合理的。
在英国的发展进程中，一直存在着两股不同的势力：传统上根深蒂固的保守主义势力和坚持变革开拓前进的激进主义势力。随着这两股力量的不断冲突斗争，英国社会也在冲突与和谐中不断前进。英国社会中的这两种势力都不是极端的政治派别和思想体系，它们在一定范围内可以互相渗透、互相转换。因此，与其他一些国家不同的是，这两种力量斗争的结果在英国不是一方吃掉另一方，或一方完全压跨另一方，而是双方都在斗争中自我更新，最后融合成为一种新的文化。这就是传统与变革的融合，是历史长河中的协调之路。英国的发展方式就体现着这种斗争相融的特点。对此，阿尔蒙德等人指出：“公民文化在英国的发展可以被认为是现代化和传统主义之间一系列冲突的产物，这些冲突的尖锐程度足以引起文化的重大变化，但又不致于尖锐或集中到最终导致崩溃或两极分化的程度。”
这样，我们便不难理解，英国社会中表面看来似乎是相互对立的现象能够共存于一个统一体中的现实。一方面，英国近代几百年的历史让人觉得耀眼、辉煌：整个世界所开始的全新的近代历史时代，是以英国的资产阶级革命为标志的。近代英国为世界贡献了最先进的政治思想以及在资产阶级革命中产生的共和制、议会君主制、君主立宪制、两党制等政治制度。革命期间产生的霍布斯、洛克、密尔顿等伟大思想家成为欧洲资产阶级启蒙运动的先导。它还是工业革命的摇篮，是世界上第一个进行工业革命的国家。在1700年以来的二百多年中，英国作为近代工业革命和科技的领头羊独领风骚，它带给世界以进步，使资本主义在不到百年的时间里所创造的生产力比过去世代所创造的生产力的总和还要多，还要大。另一方面，在英国的传统精神中，门第观念、等级观念、不求变、安于现状的守成思想成为现代英国发展中的一大障碍，导致了英国资本与人才的外流，影响了人们的积极性和创造性，也使英国的经济效率低下。英国虽然是近代自然科学最早发展的一个国家，理性也在英国最早取得胜利；但英国就其民族整体来说从来就不信奉无神论。一个伟大的自然科学家可以相信上帝的存在，而上帝的存在并不妨碍他发现最伟大的科学定律。一个优秀的生物学教师毫不犹豫地传授进化论知识，而同时又在教堂中虔诚地相信上帝造人。这就是冲突中融合的精神在思想领域的具体体现。
这种特点同样可以解释英国学校中的公民教育现象。在政治社会化和公民教育方面，官方一直回避对学校的指导。英国在建立公民教育课程体系方面，理应为世界其他国家树立一个样板。然而，事实却并非如此。
英国教育长期存在着贵贱分明的双轨制，直到1944年第二次世界大战即将结束时，才形成了由初等、中等和继续教育组成，并一直延续至今的三级一贯制的现代教育体制。战后，其统一的学制才得以确立和发展。在20世纪的大部分时间里，对学校课程的控制变得间接而分散。在公民教育方面，人们普遍认为，在课堂中处理政治问题可能会产生偏见。英国资产阶级革命的不彻底性以及君主立宪制度的建立，使其政治文化和公众意见仅包含了最为模糊的立宪概念，其中缺少一种普遍认同的关于政治权利的分配观念，这是英国宪法含混性和现实政治制度的模糊性所造成的结果。
然而，人们又认为，通过通常的学校活动（如学风），能够使学生获得公民意识，公民教育的任务可以通过学校的一般性活动来完成。因此，英国学校一直倾向于以一种分散的方式来实施公民教育，即把公民教育分散到课程结构、教育策略、学校组织中去。人们很少讨论具体的政治问题，因而也缺乏关于政治问题的系统的见解。
面对日益加剧的经济和社会变革，为了应对英国人对政治的理解水平和参与程度下降，尤其是选举中投票人数急剧减少的现实，英国社会也在设法改变公民教育非强制性，公民教育对学校的指导作用变得最小，且往往被忽略的状况。科瑞克在其报告中就指出，这种状况是一种“无法原谅的、破坏性的结果，必须而且能够予以补救”。这就是由政府出面干预，实行国家强制性的公民权利与责任教育课程。
英国学校公民教育的这种复杂性，其成因可以从如下几个方面加以解释。
首先，英国的资产阶级革命早于法国资产阶级革命近150年，但是从革命的深度和广度上看，却远远不及法国资产阶级革命。革命的不彻底性使其选择了君主立宪的政治制度。1688年，英国建立了君主立宪的国家，以资产阶级和贵族的妥协结束了革命，实现了二者联合专政的资本主义制度。这种情况使得英国学校的公民教育呈现出一种集保守与激进为一体的混杂的特点。它带有一种保守的色彩，因为这一政治制度造就了一代又一代从心理上忠诚于女皇陛下的臣民，他们倾向于安于现状，不问政治，不太关心与政治相关的公民概念、公民权利和公民义务；同时，这一政治制度又在人们的内心深处构筑起一种对民主与法治的普遍诉求。因此，“英国人的政治文化在某种程度上体现着臣民和参与者两种角色的更有效的结合。”
其次，英国早期的经济繁荣使英国选择了市场意义上的民主概念，对民主作一种现实的理解，从经验的角度来看待民主社会中的公民。落实到教育上就是强调培养公民的责任心、忠诚感、奉献精神与遵纪守法的行为规范，教学方面更多地体现在传授知识和训练技能方面；同时，市场经济中内蕴的利益追求，又使得公民要经常对自己所应有的权利加以考量，因而又树立起某种权利意识。与美国相比，“两国都实现了公民的积极角色和消极角色之间的平衡，但是在美国，这种平衡似乎有点儿侧重于积极的、参与者的这一方面；在英国，平衡有点儿倾向于臣民的、依存的这一方面。”“虽然英国公民已成为一名积极的参与者，但他并没有失去他对独立的政府权威的尊敬，而在美国所发生的却非如此。”
再次，英国的教育起源于宗教，并长期由教会控制和管理，因此教育的实质就是宗教教育。英国的教育虽然曾经出现过从服务宗教到服务国家的变迁，但教育权仍掌握在教会手里。国家虽然讨论过接管教育的问题，并通过拨款干预教育，但完整的国民教育制度却迟迟未能建立。19世纪30年代国家开始干预教育事业后，纯宗教性的教育受到了冲击，学校中的宗教教育逐渐演变成为学校教育中的一个部分。《1944年教育法》为英国确立了现代教育体制，但法案中明确规定了宗教教育的地位。《1988年教育改革法》虽然没有将宗教教育列为国家课程中的一门，但宗教教育在学校教育中的地位仍然十分突出。之后，20世纪90年代的一系列法规、法案又进一步强调了学校宗教教育。“从某种意义上说，所谓的公民教育在很大程度上等同于道德教育，而道德教育就是宗教教育。”
与此同时，作为学校课程的一个重要组成部分，英国现代的宗教教育与其他学科一样，要对学生的个人、社会与健康教育以及公民教育作出贡献。它着眼于志愿的和慈善的活动，为发展积极的公民意识提供机会；它着眼于对学生的权利与责任意识的激发发挥作用；它帮助学生理解和尊重生活在不同信念、种族和文化背景下的人们，促进民主社会中公民所需的价值观与态度的发展；它帮助学生考虑现代社会背景下生活的目的和意义，从而使他们对宗教、道德和社会问题作出合理而明智的判断，为他们适应多元社会中公民的角色做好准备。
英国学校的公民教育就是在传统与变革的相互融合中协调渐进的。正如阿尔蒙德所引述的两位英国政治研究学者的评论，“在英国的历史发展中，民主的公民文化，尤其是在主动性和参与制度方面，是与强调臣民的义务和权利的古老政治文化相融合的。”“英国的政治文化把对权威的尊敬，与强烈的公民主动权利结合在一起。”
（来源：《首都师范大学学报（社会科学版）》2007年第3期）